2017年冬季，在供暖需求加大、大氣污染治理等相關(guān)因素影響下，我國局部地區(qū)迎來了氣荒，讓人記憶猶新。2018年8月，國務(wù)院印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于促進天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》，國家發(fā)改委、國家能源局自2018年起牽頭開展了天然氣產(chǎn)供儲銷體系建設(shè)工作，天然氣供應(yīng)緊張的形勢得到有效緩解。

隨著能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型提速和大力實施大氣污染治理等相關(guān)政策支持，國內(nèi)天然氣消費量增速和年度消費增量連續(xù)兩年刷新歷史新高。如何完善我國天然氣產(chǎn)供儲銷體系建設(shè)，全國人大代表，中國石油天然氣股份有限公司錦州石化分公司加氫裂化車間生產(chǎn)班長、高級技師高穎明認為，仍有一些矛盾和問題需要從政策層面研究和解決。

高穎明表示，目前，我國天然氣供銷體系存在5個主要問題：

一是國內(nèi)產(chǎn)量增速低于消費增速，天然氣對外依存度逐年提高。2018年，我國天然氣產(chǎn)量約1610億方，同比增長7.5%；天然氣表觀消費量約2766億方，同比增長約16.6%，國產(chǎn)氣量遠不能滿足日益增長的市場需求量。2018年，全國天然氣進口量約1240億方，同比增長32.1%，天然氣對外依存度已從2010年的15.9%迅速提高到2018年的45.3%。目前，我國常規(guī)主力氣田還處于遞減期，致密氣、頁巖氣等非常規(guī)天然氣是重要接替和補充，但非常規(guī)氣開發(fā)難度大、成本高、經(jīng)濟性差，在當(dāng)前政策下不具備規(guī)模開發(fā)條件。

二是儲氣調(diào)峰能力明顯不足，上游供氣企業(yè)承擔(dān)過大壓力。2018年4月26日，國家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于加快儲氣設(shè)施建設(shè)和完善儲氣調(diào)峰輔助服務(wù)市場機制的意見》。意見明確供氣企業(yè)承擔(dān)季節(jié)（月）調(diào)峰責(zé)任和應(yīng)急責(zé)任；城燃企業(yè)承擔(dān)所供應(yīng)市場的小時調(diào)峰責(zé)任；地方政府是負責(zé)協(xié)調(diào)落實日調(diào)峰責(zé)任主體。但在實際運行中，上游供氣企業(yè)卻承擔(dān)了月、日、甚至小時調(diào)峰責(zé)任和應(yīng)急責(zé)任，承擔(dān)了過多的儲氣調(diào)峰責(zé)任。同時，按照國家部署目標，要求上游供氣企業(yè)到2020年形成不低于其年合同銷售量10%的儲氣能力；城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)到2020年形成不低于其年用氣量5%的儲氣能力，各地區(qū)到2020年形成不低于保障本行政區(qū)域3天日均消費量的儲氣能力。但由于儲氣庫建設(shè)成本高、周期長、成本收回困難等問題，上游供氣企業(yè)完成任務(wù)目標困難較大。

三是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，互聯(lián)互通程度不夠。目前我國擁有跨省干線管道里程約7萬公里，包括城市燃氣支線及配氣管網(wǎng)后，管網(wǎng)總里程約70萬公里，人均管線長度約0.5米，低于全球人均1.11米的水平，更遠低于美國人均11.2米。而我國管道又分屬不同運營主體，區(qū)域間管道相對獨立，彼此間互聯(lián)互通較差，協(xié)調(diào)靈活性和應(yīng)急能力不強，特別是省級管網(wǎng)大多由省屬國有企業(yè)控股，實行統(tǒng)購統(tǒng)銷，互聯(lián)互通程度不夠。

四是三大石油公司承擔(dān)新擴建液化天然氣接收站及配套輸氣管道比例過低。按照國家安排部署，2019年~2035年擬規(guī)劃新建LNG接收站28座，擴建12座，新增接收能力21960萬噸，到2035年達到48座，年接收能力超過2.9億噸（折合4060億方/年）。擬配套新建輸氣管道超過9432公里，輸氣能力達到29億方/日。在規(guī)劃新建、擴建的40座接收站中，按目前的安排由三大石油公司建設(shè)20座，年接收能力新增9730萬噸，占比44%；由相關(guān)省屬企業(yè)和民營企業(yè)建設(shè)20座，年接收能力新增12230萬噸，占比56%。與接收站規(guī)劃同步配套的天然氣管道約9430公里，其中三大石油公司建設(shè)3620公里，占比39%；省屬企業(yè)和民營企業(yè)建設(shè)5810公里，占比61%。LNG接收站及外輸管道是專業(yè)性較強、危險性較大的工程建設(shè)領(lǐng)域。三大石油公司在接收站和配套天然氣管道建設(shè)項目的設(shè)計、組織建設(shè)、運行維護等各方面具有其他企業(yè)不可比擬的專業(yè)配套、資金籌措、項目管理及安全運行等各方面優(yōu)勢。目前，三大石油公司在接收站和配套天然氣管道建設(shè)中的比重較低，良莠不齊的建設(shè)企業(yè)承擔(dān)此類工程極有可能為項目長期的安全運行埋下隱患。

五是市場化價格機制未充分形成，進口氣價格倒掛導(dǎo)致企業(yè)銷售環(huán)節(jié)虧損嚴重。我國天然氣長期實行價格雙軌制，進口氣資源價格遵循國際市場規(guī)律，與油價聯(lián)動，進口氣成本高，而國家對管道氣銷售價格進行管控，門站價格不能充分體現(xiàn)市場供需情況，未完全市場化，導(dǎo)致上游供氣企業(yè)進口天然氣價格出現(xiàn)倒掛現(xiàn)象，企業(yè)虧損嚴重。以中石油為例，2010年~2018年進口天然氣已累計虧損2229億元以上。進口氣巨額虧損嚴重影響上游供氣企業(yè)引進進口氣的積極性，在對外依存度逐年升高的背景下，進口氣安全平穩(wěn)供應(yīng)面臨較大不確定性。

天然氣產(chǎn)供儲銷體系建設(shè)是保障天然氣長期穩(wěn)定供應(yīng)的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。為加快推進天然氣產(chǎn)供儲銷體系建設(shè)，促進天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展，高穎明建議：

一、加快出臺支持政策推進國內(nèi)氣田上產(chǎn)。一是建議國家將頁巖氣和煤層氣0.3元/立方米的補貼政策延續(xù)到“十四五”或2035年，并盡快出臺致密氣補貼政策，從低征收資源稅，支持上游生產(chǎn)企業(yè)加快非常規(guī)天然氣資源的勘探開發(fā)，快速提高國內(nèi)天然氣產(chǎn)量，有效抑制對外依存度的過快增長。二是科學(xué)設(shè)定各類自然保護區(qū)，合理劃定核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)，區(qū)別對待、分類處理，特別是允許在部分環(huán)境敏感區(qū)開展有限的天然氣勘探開發(fā)活動，有效解決自然保護區(qū)與油氣礦權(quán)重疊影響油氣生產(chǎn)的問題。三是進一步簡化天然氣勘探開發(fā)征地手續(xù)、加快辦理節(jié)奏，對油氣行業(yè)繼續(xù)實施土地使用稅減稅降費政策。

二、加大儲氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)的支持力度。一是建立以地下儲氣庫和沿海液化天然氣(LNG)接收站為主、重點地區(qū)內(nèi)陸集約規(guī)?；疞NG儲罐為輔，可中斷用戶、管網(wǎng)及區(qū)域調(diào)運等手段為補充，多種方式共同發(fā)揮作用的綜合調(diào)峰體系，努力滿足調(diào)峰供氣需求。二是國家制定儲氣庫儲轉(zhuǎn)費收取標準或建立市場化調(diào)峰定價機制，保障儲氣調(diào)峰設(shè)施的合理收益，提高各類社會資本投資建設(shè)儲氣調(diào)峰設(shè)施的積極性，快速提高國內(nèi)調(diào)峰能力。三是參照石油戰(zhàn)略儲備的成功經(jīng)驗，由國家出資建設(shè)天然氣戰(zhàn)略儲備，有效應(yīng)對因地緣政治事件等不可抗力導(dǎo)致進口氣大規(guī)模減量或斷供風(fēng)險。四是進一步落實《關(guān)于加快儲氣設(shè)施建設(shè)和完善儲氣調(diào)峰輔助服務(wù)市場機制的意見》。從國家層面督促地方政府落實地方與城燃企業(yè)日小時調(diào)峰責(zé)任。供氣企業(yè)按國家要求落實季（月）調(diào)峰責(zé)任和應(yīng)急責(zé)任，承擔(dān)保障用氣有限責(zé)任。

三、加快推進天然氣價格市場化。一是堅持讓市場在資源配置中起決定性作用，進一步完善天然氣價格機制，支持供氣企業(yè)在價格政策范圍內(nèi)，對進口LNG、頁巖氣、煤制氣、煤層氣、儲氣庫及互聯(lián)互通等資源，按市場化方式與用戶協(xié)商定價，通過上海、重慶交易中心進行市場化配置。二是建立天然氣門站價格定期調(diào)整機制，根據(jù)國際油價等替代能源價格，及時調(diào)整天然氣基準門站價，并加快推進我國天然氣市場化進程，對困難群體實行精準補貼，適時全面取消門站價格政策。三是在繼續(xù)實施門站價格機制的情況下，將進口天然氣（管道進口氣和進口LNG）進口環(huán)節(jié)增值稅“差額返還”調(diào)整為“全額先征后返”，放開LNG接收站退稅規(guī)模限制和退稅單位名錄限制，允許在第三方企業(yè)接收站接卸LNG資源同等享受退稅政策。

四、三大石油公司主導(dǎo)建設(shè)全國LNG接收站和配套天然氣管道。為便于國家統(tǒng)一調(diào)度天然氣資源（國內(nèi)外兩種資源），增強國家天然氣基礎(chǔ)設(shè)施運行的安全性和供氣的保障性，有效落實責(zé)任，提高管理效率，統(tǒng)籌資源采購，避免無序競爭。因此，建議規(guī)劃內(nèi)全國LNG接收站及配套輸氣管道由國家發(fā)改委、能源局統(tǒng)一核準，三大石油公司代表國家作為投資主體，歡迎社會資本參與，由三大石油公司具體負責(zé)組織項目建設(shè)和運營管理。